O conceito de improbidade administrativa está contido nos artigos 9º, 10º, e 11º da Lei nº 8.429/92, inferindo que é todo o ato que importe em Enriquecimento Ilícito, que cause Prejuízo ao Erário e atente contra os Princípios da Administração Tributária. A Lei Complementar nº 157/2016 introduziu o artigo 10-A, acrescentando que decorre de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário.
O sujeito ativo considerado para os efeitos da referida lei é “qualquer agente público, servidor ou não, que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função na Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio do erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual.
As condutas passíveis de punição são as ações ou omissões, dolosa ou culposa, que importe em obtenção de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida (Enriquecimento Ilícito), que enseje perda patrimonial (Lesão ao erário), que conceda, aplique ou mantenha benefício financeiro ou tributário contrário ao caput e o § 1º do art. 8-A da LC nº 116/2003 (Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário) ou que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições referidas (Atos que Atentam contra os Princípios da Administração Pública). Importante frisar que também incorre nas penalidades os atos praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público.
Sem esgotar o tema, discorrer-se-á, especificamente, sobre o inciso X do artigo 10 e o art. 10-A, a seguir:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
(…)
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação dopatrimônio público; (grifo nosso)
Hoje, com toda a tecnologia a serviço dos gestores públicos, Cartilhas de governança pública elaboradas pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), Frente Nacional de Prefeitos – FNP e outros entes, constata-se que uma das primordiais funções dos gestores públicos ainda é bastante negligenciada, qual seja, arrecadar os tributos de sua competência para promover a justiça fiscal e tributária, o desenvolvimento econômico e social, atendendo às necessidades básicas de seus cidadãos, como saúde, segurança e educação.
Não bastasse a negligência no que tange à arrecadação dos tributos, verifica-se, também, a concessão de incentivos fiscais sem a elaboração do impacto econômico e financeiro no orçamento, podendo incorrer em renúncia fiscal. Ainda, muitos municípios instituem programas de refinanciamento de dívidas que acabam por beneficiar os maus pagadores ao invés de privilegiar àqueles que cumprem com suas obrigações tributárias em dia. Os resultados obtidos com essas campanhas não atingem o esperado, são ilusórios e perpetuam a cultura da inadimplência.
Essa cultura está enraizada em todas as esferas, vide a última Medida Provisória (MP 778/2017), que autorizou o parcelamento em 200 meses das dívidas previdenciárias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios junto à Receita Federal e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Segundo Carlos Roberto Occaso, Subsecretário de Arrecadação e Atendimento da Receita, “estados e municípios foram beneficiados com, pelo menos, três grandes programas de refinanciamento de dívidas nos últimos dez anos, e que não foram registrados efeitos positivos na resolução de litígios e na regularização de débitos – pelo contrário.”
Com a crise política, moral e econômica pela qual o Brasil está passando, os municípios não estão conseguindo incrementar suas receitas tributárias sequer no patamar do índice de inflação, entretanto, conforme dados divulgados em 2014 pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN e Finanças do Brasil – FINBRA, o estoque de dívida ativa desses entes pode ter se aproximado dos R$ 241 bilhões, representando, em alguns casos, 35 vezes o valor da receita realizada.
Analisando as informações e estudos disponíveis temos a percepção de que não se trata de falta de recursos próprios, mas, sim, na maioria das vezes, resulta da inobservância pelos gestores públicos aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF nº 101/2000), ingerências políticas, podendo incorrer no enquadramento das penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA). O que precisa ser feito é a busca por sistemas informatizados que possibilitem a gestão eficiente dos recursos próprios, equipar, capacitar e valorizar a equipe fazendária, possibilitando a efetiva realização de seu trabalho, fiscalização e acompanhamento dos processos de cobrança de seus tributos, seja por intermédio de cobrança amigável ou judicial.
Reforçando a importância do assunto aqui tratado, a Lei Complementar nº 157/2016 introduziu o artigo nº 10-A na Lei de Improbidade Administrativa (LIA), alterando a Lei Complementar nº 116/2003, dispondo que:
“Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.”
“Art. 8º -A. A alíquota mínima do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza é de 2% (dois por cento).
§ 1º O imposto não será objeto de concessão de isenções, incentivos ou benefícios tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de cálculo ou de crédito presumido ou outorgado, ou sob qualquer outra forma que resulte, direta ou indiretamente, em carga tributária menor que a decorrente da aplicação da alíquota mínima estabelecida no caput, exceto para os serviços a que se referem os subitens 7.02, 7.05 e 16.01 da lista anexa a esta Lei Complementar.
Essa alteração veio ratificar a obrigatoriedade de observância pelos Municípios quanto ao estabelecimento da alíquota mínima de 2% (dois por cento) para os serviços previstos na lista anexa da Lei Complementar nº 116/2003, a qual é a lei maior que rege o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN e sob a qual todos esses entes devem se adequar, constituindo ato de improbidade administrativa, punível com a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício financeiro ou tributário concedido.
Frisa-se que essa alteração objetivou combater a guerra fiscal desleal existente entre os municípios, que concedia benefícios e incentivos fiscais instituindo alíquotas abaixo do mínimo estabelecido pela Emenda Constitucional nº 37/2002, em seu artigo 3º, que incluiu o artigo 88 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, fixando a alíquota mínima do ISSQN em 2% (dois por cento), visando atrair empresas para se estabelecer em seus territórios.
Do exposto, assevera-se que a Lei de Improbidade Administrativa é bem elaborada e buscou resguardar os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições públicas ou da qual o Estado participe com incentivos ou subvenções, descrevendo condutas passíveis de punição aos agentes públicos que deixam de observá-las.
Finalizando, deixamos aqui um alerta no sentido de que o Brasil está acordando para uma nova realidade, onde os cidadãos estão mais cônscios de seu papel na sociedade, com poder de fiscalizar as ações dos gestores públicos e que as Leis foram criadas para serem aplicadas e cumpridas por todos.
[avatar user=”Sandra Regina de Oliveira da Silva” size=”original” align=”left” link=”file” /]Sandra Regina Oliveira da Silva
Consultora Graduada em Direito com Pós-graduação em Gestão Pública e Direito Processual Civil e Direito do Trabalho.
